信访工作规范性建设的调研与思考（调研报告）

关于信访工作规范性建设的调研与思考
　　　　信访制度是一项具有中国特色的制度安排，它在我国基层治理实践中发挥着极为重要的作用。党的十八大以来，党和政府始终坚持将信访治理摆在国家治理的重要位置，作出了一系列重要决策部署。规范性作为近年来我国加强和改进基层信访治理的一个重要方向，对提升基层治理效能具有重要意义。
　　　　一、基层信访治理的规范性意涵
　　　　（一）治理目标公正性
　　　　公正性是公共行政的基本价值准则，行政行为规范性的最终目标也是维护和实现社会公平正义。信访治理作为公共行政的重要内容，关乎基层社会的和谐稳定，其在治理目标上更要将公正性视为广泛认同的规范原则，这是信访治理具有正当性与合法性的前提基础。目标公正性包含两重属性：一是基层信访治理应当追求公平、正义的社会价值，二是基层信访治理应尽可能实现经济、效率的管理价值。具体到信访治理实践中，则应突出强调社会价值的实现要优先于管理价值，对经济和效率的追求要建立在有利于促进社会公平正义的基础上，片面关注效率而忽视公平正义将导致信访治理正当性与合法性的丧失。基层信访治理目标的公正性是指信访治理的全过程应以实现社会公平正义为根本价值追求，重视人民群众公共利益的实现，实践中具体表现为基层信访治理要通过全过程访源治理规范政府权力行使，以最大限度保障人民群众的利益，促进社会稳定和良性发展。
　　　　（二）治理主体民主化
　　　　信访作为民意表达、民智集中和民力凝聚的重要制度，彰显了人民政治的理念，是一种最广泛的人民民主形式，信访治理规范性在本源上意义上包含了治理主体民主化的基本逻辑。治理主体民主化是指信访治理过程中涉及的相关主体就共同关注的事项展开讨论和行动。在基层治理实践中，信访往往仅被理解为信访部门的功能和行为，因此信访治理的规范性更多地被限定在信访处置流程中。但实际上，信访治理体现在政府决策、政策执行及信访办理的全过程，治理主体不仅仅是信访部门，而应包含政府行政过程中的决策者、执行者、信访办理者及相关主体，信访治理的规范性问题若仅强调信访部门的主体责任，显然窄化了信访治理的内涵。规范性的信访治理应从广义的角度出发，让涉及的相关主体均参与到信访治理过程中，治理过程不仅包括信访事项处置流程，还包括政府决策、政策执行等全部过程。具体而言，它主要体现在两个方面：一是信访治理要涵盖基层治理各主体行为的规范性；二是信访治理要涵盖主体参与的各个层面，与人民切身利益相关的治理过程都要纳入信访治理的规范范畴。简言之，规范性的信访治理是一种涵盖各个主体规范参与治理的全过程。
　　　　（三）治理过程制度化
　　　　治理过程制度化是实现信访治理规范性的核心要义。从制度化的现代性含义来讲，信访办理要严格遵循既有规章制度的规定。在中国特色治理情境下，信访还是法治框架下的群众工作制度，因而信访治理过程制度化蕴含着两种属性特征，即信访办理过程既要遵循现有规章制度的规定，又要坚持贯彻落实群众路线要求，通过政府与人民之间的互动交流实现基层信访的有效治理。这对于实现信访治理规范性具有内外两重含义：内在要求是压实基层政府信访工作责任，严格按照制度规定的程序和时限处置信访事项；外在要求是以制度化的方式将信访处置与群众利益结合起来，制度化地将群众利益实现体现在信访处置过程中。治理过程制度化的核心就是在现有制度框架内寻求一种政府与人民之间良性互动的可行路径，这在过去和现在都渗透于基层信访治理的实际运作中，更渗透于国家与社会关系的调适中。
　　　　（四）治理结果法治化
　　　　治理结果法治化是信访治理规范性的最终体现。规范性的本源目的是使信访治理结果符合人民群众的根本利益，这一目的能在多大程度上得以实现，一方面取决于信访治理结果符合法治要求的情况，另一方面取决于群众利益表达和诉求情况。但在实践领域，“群众”一词常常带有脱离实际的情绪化倾向，在中国特色治理体制下，信访治理结果法治化实际需要在群众路线与法治路线之间探寻一种平衡的、可兼顾的途径。具体而言，这要求基层信访治理的结果应当符合维护人民利益的根本原则，同时也不能破坏或损害国家对治理结果合理、合法的追求，更要成为遏制偏激、混乱或谋利行为的有效工具。因而，信访治理结果法治化所要实现的是，既能够克服基层政府可能的官僚主义、懒政行为，积极维护人民群众的切身利益，又要防范过分行为带来的意外后果，追求的是群众路线与法治路线二元良性互动与合一的结果。
　　　　三、存在的问题
　　　　信访是国家与社会互动的重要方式，基层信访治理在规范政府权力运行、化解社会矛盾冲突、扩大人民政治参与等方面发挥着重要积极作用。规范性是信访治理效能得以发挥的前提和基础，信访治理只有在规范化的轨道上运行，才能发挥积极效应。信访治理失范将会导致一系列“因访生访”或“访情升级”问题，破坏基层治理生态。然而，在实践领域中，基层信访治理不可避免地存在一些失范问题。
　　　　（一）目标偏离：重大决策中的“民主”与“效率”抉择
　　　　提高重大决策民主参与度是从源头规范政府行政行为，保证治理目标公正性的关键步骤。公众有序政治参与是降低政府决策失误率、提高决策科学性的有效路径，它有利于提高政府决策的公正性和合法性，减少由决策失误所导致的群体事件发生率。但在具体实践中民主参与效能并未充分发挥。一是重大决策民主参与实效性偏低，埋下信访隐患。2019年国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》（下称《条例》），规定重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策，并对公众参与的形式和程序作了详细规定。但由于《条例》并未给出行政决策公众参与度的确切定义，基层政府部分决策往往出现信息公开度和公众参与度不足问题，尤其表现在道路交通规划、重大项目征地拆迁等重大决策领域。二是重大决策社会稳定风险评估（下称“稳评”）机制存在缺陷，增加信访风险。重大决策稳评机制具有社会矛盾化解与社会风险预警的积极功能，做实重大决策稳评是防范集体上访和群体性事件等重大风险的有效途径。然而，在稳评机制实施过程中，由于存在评估主体单一、评估方法不严谨、评估监督乏力等问题，某些重大决策稳评趋于形式化，稳评结果缺乏科学性和准确性，难以真正反映重大决策可能带来的社会风险。尤其那些处于快速城镇化过程中的地区，由于重大项目数量多、体量大，社会群体利益分化加速，重大决策稳评不足所导致的信访风险极为常见。
　　　　（二）主体缺失：政策执行中的“协同困局”与“反馈缺失”
基层政策执行引发信访问题是长期困扰中国基层治理的难题。学界对其成因的分析主要集中在政策执行偏差、执行走样变形等方面。事实上，政策执行引发信访矛盾并非简单的基层政府执行过程本身的问题，更深层次原因表现在两个方面：一是政策执行部门协同机制匮乏，诱发大量信访问题。在中国特色科层体制下，基层政府角色的核心是执行，但在以条为主的政策制定体系下，上级政府部门政策制定呈现一定碎片化特征，政策制定协同不足极易导致基层政府政策执行主体不明确、执行标准不统一和执行衔接不顺畅等，并

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