企业国有资产处置管理规定（国有企业固定资产管理办法）

近年来，越来越多的国有企业进入强制清算程序之中，较之于非国有企业的资产交易，目前我国各类法律、行政法规、部门规章、产权交易规则对于国有企业的规定种类繁多，且与国有企业相关的讨论与争议始终存在且部分尚无定论，其中以国有资产交易尤为突出，强制清算案件中，相较于非国有企业的资产处置的一般性问题，清算组开展国有资产的处置工作时，不仅面临一般性问题，还有国有资产所特有的特殊性问题。笔者将基于在北京市的办案经验，从国有企业的识别、国有企业资产交易的分类、强制清算程序中国有资产处置的要点分析、强制清算程序中国有资产处置的难点分析四个方面初步探讨强制清算程序中应关注的国有资产的要点问题以及应对之策。

一、国有企业的识别
关于国有企业的称谓繁多，例如“国有企业”“国家出资企业”“国有控股企业”“国有独资公司”等，而关于国有企业的定义也规定在不同的法律、行政法规之中，现行法律法规尚未就对国有企业的定义予以统一，目前关于国有企业的定义的规定主要有以下法律法规，具体为：

（一）《中华人民共和国企业国有资产法》（2009年5月1日生效，以下简称《企业国有资产法》）

《企业国有资产法》中首次出现“国家出资企业”的表述，即该法第五条规定“本法所称国家出资企业，是指国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司”。

而，结合该法其他条款的规定，“国家出资企业”范围应仅指国务院和地方人民政府代表国家对国家出资企业履行出资人职责，并享有出资人权益，包括资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。换言之，“国家出资企业”范围仅限于被国家直接出资的一级公司，而对于“国家出资企业”再行对外投资的二级或其他各级子企业则不属于“国家出资企业”。

（二）《企业国有资产交易监督管理办法》（2016年6月24日生效，以下简称32号令）

32号令进一步明确了国有企业的认定标准，即32号令第四条所规定的三类企业：

1、国有独资、全资企业：即“政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业”；

2、国有控股企业：“控股”又进一步分为两种类型，一是国有独资企业或国有全资企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，并且其中之一为最大股东的企业；二是国有独资企业、国有全资企业或本条第一类国有控股企业持有股权比例超过50%的各级子企业；

3、国有实际控制企业：即“政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业”，出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业”。

而，对于“实际控制权”应如何理解，根据2021年11月8日国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的官方解答，如国有股东对其所投资的企业，可依法、依章或依约行使股东权利，发表股东意见，且国有股东的意见能够得到有效贯彻，则为具有“实际控制权”。

（三）《国有企业境外投资财务管理办法》（2017年8月1日生效，以下简称24号文）

24号文第二条规定“本办法所称国有企业，是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。国有企业合营的企业以及国有资本参股公司可以参照执行本办法”。

根据上述规定，国有企业的外延仅包括独资企业、公司或控股公司，不包括合营企业与参股公司。

（四）《上市公司国有股权监督管理办法》（2018年7月1日生效，以下简称36号令）

36号令第三条规定，“国有股东是指符合以下情形之一的企业和单位，其证券账户标注“SS”：

（一）政府部门、机构、事业单位、境内国有独资或全资企业；

（二）第一款中所述单位或企业独家持股比例超过50%，或合计持股比例超过50%，且其中之一为第一大股东的境内企业；

（三）第二款中所述企业直接或间接持股的各级境内独资或全资企业”。

本文中，笔者所讨论的国有企业主要指32号令所规定的国有企业，即国有独资企业（公司），单独或合计持股比例超过50%而不足100%的国有控股公司、以及国有股东享有实际控制权的企业。

二、国有企业资产交易的分类
根据32号令，国有企业资产交易行为分为三类，具体为：

1、国有企业产权转让：32号令第三条第（一）款规定“履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为”，例如有限责任公司股权、股份有限公司股份、合伙企业财产份额等；

2、国有企业增资：32号令第三条第（二）款规定“国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外”；

3、国有企业资产转让：32号令第三条第（三）规定“国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为”，该条所称资产包括物权（不动产、动产）、债权、知识产权等资产。

根据上述分类可知，国有企业产权转让与国有企业增资的两种交易的标的实质都是产权，仅国有企业资产转让的交易标的为资产。但强制清算程序中，清算组对于国有资产的处置基本上为产权转让或资产转让，极个别案例涉及国有企业增资，因此本文所探讨的国有资产的处置主要为产权转让与资产转让两种交易模式。

三、强制清算程序中国有资产处置的要点分析
根据现行有效的法律法规，国有企业不论是转让产权或转让资产，完整交易流程原则上可分为三个阶段，第一准备阶段，需要完成内部决策、审批备案等工作；第二进场交易阶段，包括信息披露、竞价、签约等工作；第三资产交割阶段，包括交付、变更登记、出具交易凭证等工作。强制清算程序中，清算组应注意两个要点：

（一）国有资产应进场交易

首先，国有资产交易以进场公开交易为原则，非公开协议方式为例外。《企业国有产权转让管理暂行办法》（即3号令）首次明确提出“进场交易”，而后《企业国有资产法》以法律的形式确定“进场交易”这一原则，即除根据国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。

对于例外的非公开协议方式，32号令从监督管理权限的归属以及非公开审批事项范围两方面划分，将非公开交易又进一步分为两个层面：

1、国有资产监督管理机构负责国家出资企业的国有资产交易的监督管理，此时国资委所审批的非公开交易分为三类：国家出资企业的主业涉及国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的重组整合，或国有资本布局结构调整所涉及的特定企业的相关增资行为，又或是国家出资企业因特殊战略需求或利益共同体需求所引发的投资方的增资行为。

2、国家出资企业对其各级子企业的国有资产交易的监督管理，并定期向同级国有

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