论城市管理与综合执法.

论城市管理与综合执法

城管，作为中国城市化发展所需要的产物，其执法的方式一直为社会所诟病。当前，城管执法的困境是综合执法权缺乏法律依据，城管的组织缺乏法律定位。要解决城管与小商贩的矛盾，就必须要明确一个基本问题———如何定位城市的属性，即城市的归属。如果承认城里人作为城市既得利益者是城市唯一的主人，那么城管作为城市管理的工具，就必须充当城里人利益的保卫者。如果城市所有权归属于城市现存的人，那么城管就必须变成不同群体间利益的平衡者。显然，我们需要的是后者，需要的是和谐的综合执法。
[关键词]城管；执法；矛盾根源现实当中城管与无证商贩之间就如同猫鼠关系。在笔者调查的多起典型案例中，不论是城管还是无证商贩都出现了伤亡。按照波斯纳的新经济法学方法分析，这样战斗对社会来说非常不划算。因为即便城管打赢了，国家很可能按照国家赔偿法来救济相对人；而相对人打赢了，国家可能要按照公务员法及其相关法律规定为城管队员定为公伤。不管怎么样都要这些纳税人来为这个结果埋单。对此,人们不禁要问城管执法难道就是两种方式———要么打人，要么被打，要理清这个问题就必须对冲突双方分别进行利益分析。城市小商贩存在的意义与问题城管执法的主要对象是小商贩。其经营项目主要是蔬菜、水果、简单日用品以及其他简单的手工业等，例如：工作族的早餐、网虫的夜宵、价廉的农副产品等。这些生活必需品极大的方便了城市人民生活，也缓解了就业压力。即便是西方发达国家的国际大都市依然少不了小商贩的足迹。所以说城市小商贩的顽强生命力本身就说明了其符合城市发展的现实需要。小商贩这个群体主要由下岗职工、城市无生活保障人、进城农民等构成。他们基本上都是不能支付高额的城市生活成本而又必须在城市寻找出路的弱势群体。有些商贩为了降低成本提高收益，经常会做一些缺斤短两、掺杂掺假、占道经营、乱抛垃圾等等违法行为。农药超标的蔬菜、药物催熟的水果、注水的猪肉基本上都是从这些流动商贩送到居民餐桌上的。狭隘的利益观、较低的文化水平、还有不良的生活习惯让很多人根本无视公共利益。我们经常能看到人行天桥上，三米宽的路上，两排商贩各占一米，有时候中间还要放上一个招徕顾客的音响；一些卖瓜果的商贩溜进小区，用高音喇叭不分时段的叫卖，并且随手乱抛果皮废弃物；还有一些拾荒者在住宅区内乱翻垃圾桶，在拿走想要的东西之后，扔下一片狼藉扬长而去等等，这样案例数不胜数。如果不对其加以约束，城市的环境保护工作永远也赶不上他们破坏的速度。
二、城管的概况
城管的发展历史及作用追根溯源，城管的前身其实属于环卫部门。中国的城市发展历史源远流长。元初，意大利人马可波罗在《马可波罗行记》中，曾经将临安，今杭州称誉为“世界最富丽华贵的城市”。而那个时候，古临安因为城市人口聚居而产生大量的垃圾。为了解决这个问题，官府就开始招募专人进行清除；清末，警察机关负责对城市清洁管理工作，具体包括清理街道、收运垃圾、整顿厕所等。近代1929年前后，当时的各地政府还颁布了有关清洁卫生的管理条例，并开始设立专门的城市环卫机构。新中国成立后，各城市即建立环卫管理机构。此后，环卫部门的隶属发生频繁变动，分别归属过公安、卫生、供销等部门。1980年起，城市的环境工作改由城市建设系统管理。改革开放之后，城市人口激增，城市环境破坏严重。这些问题如果不及时解决，势必严重影响城市公用设施功能的正常发挥。但当时的政府相关部门执法权力重叠，职责边界不清，执法过程中经常出现重复处罚与执法疲软的弊病。要尽快扭转“一群大盖帽管不了一个破草帽”的局面，还市民一个清洁优美的城市环境，就必须设置一个及时高效的新职能机关。《中华人民共和国行政处罚法》关于集中行使行政处罚权的规定消除了达成这个目标的法律障碍。1997月北京市宣武区最早启动城市管理综合执法的试点。之后，经国务院批准，全国相继成立城管部门。我们必须客观的承认，由于执法力量的集中，增强了执法威力，市民投诉和媒体关注的很多老大难问题得到了及时解决，市容市貌最新讲话系列。可见，从发展历史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。但是为什么善花有时会结出恶果？两个必要的城市发展主体为什么会产生如此大的冲突？要解开这个迷，必须从矛盾关系上进行分，城管执法的困境，综合执法权缺乏法律依据城管经常要与综合执法联系在一起，但我国法律一直没有正式界定综合执法权。综合执法的权限到底有多大，通过对各个地方情况的统计，大致可以锁定以下七方面：一是市容环境卫生管理方面，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；二是城市园林绿化管理方面，依法处罚破坏园林设施即苗木行为；三是公安交通管理方面，依法处罚机动车、非机动车以外的违法占道行为；四是市政管理方面，依法处罚违法占道行为；五是城市规划管理方面，依法强制拆除与处罚未经规划部门许可的违法建设行为；六是工商行政管理方面，依法处罚占用道路的无照经营行为或未在指定地点经营并影响市容等违法行为；七是法律、法规、规章规定的其他行政处罚权。可见，综合执法权涉及环保、公安、交通、城建、工商等各个工作部门，基本上集中了一个地方政府所有主要的执法权。但是，由于综合执法权不但范围大而且还没有相关的程序法规定，这样就导致综合执法变成城管部门的“自留地”。在处罚的决策和执行过程中，城管的自由裁量成为主流，而在做出处罚决定之后，又缺乏有力的救济途径，立法的真空是恣意行为的罪魁祸首。试想一下，没有约束的庞大权力，就相当于一个没有方向盘的重型卡车在市区中高速横行。据《南方都市报》报道，深圳市城管部门的一辆执法车，突然被深圳市某街道的城管执法车卡死。两名市执法队员当场亮出执法证，对方称他们假冒。言语不和之间，后者对前者拳打脚踢。事发后相关领导赶到派出所协调处理，连连声称：“这完全是一场误会”。如此的嚣张，城管连自己人都打，那么还有谁来管城管。城管的组织缺乏法律定位既然城管集中行使的职权是多元的，这就必然牵扯到一个实务的问题———行政主体在实施职权的过程中以什么样的身份出现。目前我国宪法和行政组织法根本没有对城管部门的地位加以确认。因此，各地方城管的组织模式十分混乱，通常为以下几种：一是由地方政府直属领导的独立工作部门；二是由市容环卫管理部门领导和协调的独立执法主体；三是与环卫管理部门合署办公同属市和区两级政府领实际上全国范围的城管组织方式远不止这些。例如从决定主体上看，省级政府、甚至市或县级政府都

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