（5篇）浅论城市管理综合执法

浅论城市管理综合执法
（5篇）
第一篇：

【文章摘要】近年来，随着市场经济的发展，政府职能转换改革的进行，在城市管理体制方面出现了一个新的综合执法趋势。作为一种新的行政执法形式，城市管理综合执法在对旧的城管执法体制批判继承的基础上创新的建立了一系列新的运行机制。本文通过对城市管理与综合执法定义的探究，结合实际由浅及深地提出目前城市管理综合执法存在的问题和解决的方法。

一、探究城市管理与综合执法的定义

按照《中外城市知识辞典》的定义，城市管理（Urban Management）是“对人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和[1]。或者说，是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理。” 从内容看，现代城市管理是一个非常复杂的系统工程，它包括城市自然管理、城市经济管理、城市社会管理和城市建设管理四个方面，是一个从宏观到微观，从整体到局部，从外部到内部，从物质到精神，从动态到静态，多层次、分系统、纵横交错的巨大网络[2]。显然，城市管理 是一种包括经济管理在内的综合性管理活动。

在了解了城市管理的定义后，再让我们将目光转向与综合执法相关的几个概念。所谓综合执法是行政综合执法的简称，意指一个行政机关或具有公共管理职能的组织在法律的授权范围内或者根据其他行政机关的委托，依照法定程序，对一定范围内行政事项行使多个行政机关法定的行政检查权和行政处罚权的执法制度。与综合执法相近的概念还有联合执法、专业执法等。联合执法是指两个以上的行政机关实行联合检查，根据相对人具体行为的违法性质、情节等因素，分别依各自职权以自己的名义或者联合给予相应处罚或处理；专业执法是指行政机关或者具有公共管理职能的组织依照法定权限和程序，以专业管理法律规范为依据，单独行使其全部权力的执法制度。

二、城市管理综合执法存在的问题

(一)、职责划分不细 相互推诿现象依旧存在城市管理综合执法有待成熟

城市管理综合执法作为一个新生的综合执法部门是按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号）和《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发［2002］56号）的要求，结合各地实际情况分别展开的。由于是在各地分别开展城市管理综合执法试点工作，各地的具体操作办法均不一样。从大的环境来说，城市管理的管理机构在国家是建设部，到省里是建委，而在地方，则分成城管、规划、建设、房管等若干个职能部门。除此在具体操作中，涉及到城市管理工作的还有公安、工商、环保、交通、水利等其它系统的主管部门。由此看来，从国家、省到地方上，城市管理综合执法涉及的部门越来越多，职责交叉也越来越细，仅仅通过一两个文件对城市管理综合执法与相关部门的职责进行具体划分是远远不够的。以宁波市为例，2002年成立城市管理行政局以来，市政府通过《关于城市管理行政处罚权划转工作协调会议纪要》(甬府法纪[2002]1号)、《关于进一步明确我市城市管理行政执法局具体职责的通知》(甬政发[2002]121号)等文件的形式对城管与相关部门的职责权限进行划分。但在实际操作中城市管理的权限和管理资源的配置却是分散在城管、规划、房产、建设、工商、公安、环保、水利等众多个职能部门和各区政府。作为新生部门，城市管理行政执法局与其他部门相比各方面都不够成熟、缺少工作经验，往上没有上一级垂直领导机关，往下工作人员少、管理事项多、工作强度大。由于城市管理工作涉及到工商、环保、规划、卫生等多个部门的职责，但在具体执法中各职能部门往往是“有利互相争”、“无利互相推”、大利大干、小利小干、无利不干，导致群众投诉无门、重复投诉，城市管理的问题也就无法根本解决。同时作为成立仅三年时间的宁波市城市管理行政执法局目前正处在关键时刻，队伍的建设和管理对与一个新生政府部门三年正是一个坎；与人民群众的关系、与各级政府的关系、与兄弟部门的关系都有待进一步巩固和加强。

(二)、城市管理综合执法缺少相应强制权力导致执法力度不够 案件执行难度较大

城市化是人类文明的必然趋势，在我国已进入城市化推动经济增长的新阶段，城市在区域发展中起着中心作用，在现代化建设中起着主导作用，在整个经济社会发展中起着骨干作用，在两个文明建设中起着示范和引导作用[3]。做好城市管理工作，意义深远，影响重大。因此，从中央到地方各级政府都相当重视城市管理工作，城市管理局也被有识之士赋予“朝阳局”的称号。而在城市管理过程中，一个重要的环节就是城市管理综合执法，评价城管局工作的好坏很大程度上反映在城管综合执法工作的好坏上。自1997年以来，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平起到了积极的作用。我市城市管理行政执法局自2002年成立以来受到了各级领导和社会各界人士的大力帮助。通过市政府有关部门的协调，作为行使城市管理综合执法职能的宁波市城市管理行政执法局目前主要行使对违反市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、公用事业管理、城区内河管理和城市规划区地下水管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等行为的行政处罚权。但在三年的实践工作中，由于在行政处罚权划转的同时并未将相应的行政强制措施一并划转，从而导致在实际操作中产生案件执行工作难以开展的尴尬局面。更严重的是随着城市管理行政执法工作逐步深入地开展，执法相对人也越来越熟悉相关的法律、法规，许多相对人钻综合执法队伍的空子，故意规避法律、法规的规定，拒不执法处罚决定，使得生效的法律文书缺失了其应有的权威性和严肃性，城市管理行政执法处于被动地位。另一方面，作为一个新生的综合执法部门，城市管理行政执法局在成立之初做了大量的宣传工作，广大人民群众和各级政府部门都知道这是一个行使城市综合管理职能的部门，管理范围大、掌握权力多，但对其具体的职能和可行使那方面的强制权力则知之甚少。笔者也曾就城市管理行政执法局案件的执行工作向法院立案庭的有关同志进行咨询。作为法院的工作人员，他们认为城市管理行政执法局行使的是综合执法权，下属执法人员多、装备全，是“区第二公安分局”，完全有能力对自己部门的案件特别是占道经营、跨门营业等情节较轻的案件进行执行，因此在实际操作中往往产生向法院申请执行难的情况。

(三)、综合执法与城市管理概念不清产生弊端

城市管理综合执法从诞生伊始就与城市管理工作紧密相联，一方面两者能够相互促进、共同发展；另一方面由于综合执法的特殊性质，执法与管理的结合也产生了相应的弊端。以宁波为例，各区城市管理行政执法局与城市管理局在实际工作中都是两块牌子一套班子，作为主管局长，城市管理与行政执法都是工作的重点，两块工作都要抓，因此在实际操作中往往是将行政执法工作交由一个副局长主管，从而在一定程度上降低了行政执法工作的地位。同时由于执法与管理工作没有分离，执法过程中遇到管理没有到位的情况时执法人员往往要花费大量的精力充当管理者的角色对违法行为进行事后管理和疏导，一来造成本来就紧缺的人力资源的大量浪费；二来降低了执法人员的威信、给行政相对人产生执法队员可有可无，执法队员就应该管理的错觉。

(四)、综合执法与专业执法的关系有待进一步理顺

鉴于我国目前的行政体制，以及深层次上执法专业化的客观要求，局限于较低层次上的综合执法是无法从根本上取代专业执法的价值的，两种执法体制如何协调，如何加强专业执法机关对综合执法队伍的业务指导与监督，防止出现“两张皮”，是当前综合执法中出现的较为棘手的问题。目前许多城市为此设计了案件移送制度，但实施中出现了移送通道不畅，有的不移送，造成重案轻罚、重案不罚、处罚不当，或移送后专业执法机关不接受、接受后不反聩等现象，影响了执法活动的正常开展。[4]同时作为城市管理综合执法部门内部也存在一个专业执法的问题，许多执法队员对法律、法规交叉较多、规定较复杂的具体条文缺少仔细的研究，一旦遇到案件再临时翻看法条规定，容易产生行政不作为和行政乱作为，更容易使行政相对人产生抵触情绪，不利于案件的及时处理。

(五)、综合执法队伍的素质与城市综合执法任务和要求不相适应。

随着城市建设和现代化进程的发展，城市的范围也在不断扩大，城市管理要求也出现了日益复杂、综合性加大等趋势，与此相对的是综合执法队伍在人员数量、素质（尤其是以法律素质为主的综合素质）、设备等方面都存有较大欠缺，无法应付日益增加的管理和执法要求，这给综合执法的实效性留下了隐患。我市在公开招收城市管理行政执法队员时仅要求具有大专以上学历，对具体的专业法律知识要求较少，虽然队员们都经过为期一个月的法律、法规培训，但随着综合执法工作的不断开展，各种类型的案件相继出现，专业化程度越来越强，对执法队员的法律素养、专业知识等的要求也随之提高。然而在实际工作中，由于城管执法队员数量相对较少，队员都在高负荷工作，很少有时间能够进行系统的培训。对新出台的法律、法规的学习也仅仅是个人自学为主结合案审部门组织几个学时的集中学习，大范围的集中学习和单位选送人员提高学历的活动基本没有，从而导致实践工作与理论研究脱节，在城市管理综合执法系统内部很少出现有较高素质的调研性文章。

三、解决城市管理综合执法矛盾的途径

(一)、完善内部规章制度 加强与政府及职能部门的联系

作为一个新生的综合执法部门，城市管理行政执法局首先应当完善内部规章制度，以制度为突破口，通过制度的完善，规范综合执法程序、明确执法责任、克服实践中存在的执法随意性大的弊端、保证执法效果，使城市管理综合执法队伍尽快地成熟起来。

1、建立责任机制：包括首问负责制、奖惩兑现制、错案追究制、行为规范机制、量化考核机制等，把执法效果与队员奖励、提升、待遇挂起钩来，实行定岗不定人的工作模式，打破大一统的考核机制，对具体岗位采取不同的考核方法，根据岗位性质的不同任用有能力的人员，最大程度上提高工作人员的积极性。

2、建立联动机制：首先要做到制度磨合，政府职能部门出台城管综合执法工作规章制度时，应广泛征求相关部门特别是城市部门的意见，防止出台的政策各自为政，互相制约。其次要做到信息共享，尽快构建大城管的信息平台，有关部门掌握的城管信息除有保密要求外，均应上网公开，保证各个部门鼠标一点，一目了然，互通有无。再次要建立定期协调机制，明确牵头单位，定期召开城市管理综合执法工作联席会议，交流掌握的城管工作信息，分析当前城管工作的形势和面临的难点、热点问题，研究解决的办法措施，明确任务分工，督促抓好落实。

3、建立日常执法和突发事件应急制度：城管执法不仅要在规定时限内在位在岗，履职尽责，更要重视八小时以外的管理，对一些重点地区、重要时段和重大活动、重要节日，要实行错时轮班，保证随时有人在岗在位。同时城市管理综合执法部门作为一支新生的执法力量又是各级政府处理一般性群众突发事件和灾害事件的拳头力量，要有一套严格合理的应急机制，针对城管工作特点，拟定必要预案，明确群体性突发事件的处置原则、执法方式和取证办法，做到定执法程序、定联络方式、定行为准则、定保障办法，确保一旦有事，召之即来，来之能战，战之能胜。

(二)、注重理论学习，加强调查研究

城市管理综合执法部门在全国来说都是一个新生的政府职能部门，在具体工作中没有经验可以借鉴，只能通过不断的实践探索新的出路。因此我们就必须要注重理论学习，特别是城市管理实行综合执法以来，执法内容不断扩大，新出台的法律、法规应接不暇，执法活动中遇到的阻力和案件类型也不断变化。我们不能仅仅依据目前所掌握的法律、法规对发生的事件进行处罚，而应该通过实践上升到理论的高度，通过对具体案件的仔细分析总结经验教训，完善执法体系，转换执法角色，从被动执法转换到主动防范，这样不仅可以克服执法者与被执法人之间的矛盾，更能提高执法效能，减少人力资源的浪费。

同时我们更应该在城市管理综合执法部门内部大力提倡调查研究。作为目前在执法一线的执法队员，他们都有大专以上的学历，经过几年的辛勤工作，执法队员都拥有了丰富的执法工作经验，但在工作中仅仅依靠经验执法只会远离实际，导致经验主义。因此要通过组织学习，开展执法技能培训和传帮带等多种手段，提高执法队员合理运用法律知识的能力、按规定程序执法的能力、驾驭执法现场复杂局势的能力、善于总结经验、调查研究的能力，使队员的法律素养有一个质的飞跃。从而能够结合实际工作完成对辖区内各种类型违法事件的调查研究，为案审部门提供丰富的理论资料，指导行政执法工作。高质量的调查研究更能在一定程度上为各级政府工作出谋划策，使各级政府和职能部门都充分了解和掌握城市管理综合执法的具体动态，结合实际工作重点制定完善的工作计划。

(三)、强化执法宣传，营造良好氛围

我们要抓住执法宣传时机，大力宣传城市管理综合执法工作，为执法工作营造良好的氛围，而不仅仅是以应付考核为目的进行信息宣传报道。我们执法宣传的着眼点应放在提高市民素质上，在宣传方式上更应灵活多变，以立体式的宣传、群众喜闻乐见的内容，潜移默化中增强市民的环境意识和从自己做起的责任感。在执法宣传的时机上，应紧紧抓住国际女排赛事、创建全国文明城市等重大活动；抗击台风、应对突发事件等重要工作；新法律、法规出台等重要时机；借势发力，开展一些主题集中、声势浩大的专项宣传活动，树立执法队员的威信，营造浓厚的城市管理综合执法氛围。同时通过广泛的宣传活动不仅可以使市民素质得到大幅提升，便于行政执法工作的切实开展，更能让兄弟部门了解城市管理综合执法的具体职能，减少部门间的相互推诿和扯皮现象，增强各部门的服务意识，更好的贯彻“三个代表”思想，真正让人民群众满意。

(四)、在内部建立专业执法机构

由于现行的法律、法规在很多条款上都存在相互交差的情况，各职能部门对同一事件都可以依据不同的法律规定作出受理和不受理的决定，因此作为目前在各地试行开展的城市管理综合执法工作容易产生两个极端，即消极方面导致行政不作为；积极方面导致行政越权。

鉴于上述情况，笔者认为作为行使综合执法职能的行政执法队员应当是一个“多面手”，对所涉及的各项法律、法规都应掌握，但在面对专业性强、涉及相对人根本利益的案件(如规划、环保案件)时，则应该在综合执法部门内部再设立专业执法机构，由精通这方面专业法律、法规的同志担任负责人，对具体案件严格把关，保证案件质量，降低行政复议和行政诉讼率。

结语

综合执法作为一种全新的行政执法现象，目前尚处于摸索阶段，它需要来自各级政府、行政执法部门、法律人士以及社会各界的支持和监督，从对内管理和对外执法等方面加以完善，笔者认为只有紧密围绕政府工作重心，联系城管执法实际工作，配合政府职能转换、行政机构改革，通过自查与外部监督相结合的多种监督考核机制对城市管理综合执法组织进行自我完善，才能全面促进城市管理综合执法的规范化、法治化，保护广大市民的合法权益，促进城市建设的发展，提高行政执法工作的效率与公正。

第二篇：城市管理综合执法完善思路
城市管理综合执法完善思路

摘要：随着我国城市化进程的不断加快，良好的城市管理秩序，完善的综合执法方式对深入推进城市化进程显得格外重要。城市管理综合执法的多样化和灵活化，逐步改变了过去城市管理秩序混乱的局面。但在实际执行过程中，因多头执法、选择性执法、暴力执法等不良执法形态的存在，给政府的有效管理和社会公信力造成了负面影响。因此，如何科学有效的建立城市管理综合执法体系，就成为全面加快城市化进程和贯彻落实依法治国的有效举措。故本文认为应从现有问题出发，通过制定和完善相关法律法规、加强和提高执法人员素质、改革执法体系、引导舆论监督等措施，来逐步探索和完善城市管理综合执法的有效途径。

关键词：城市管理；行政执法；体系建设

城市管理综合执法,是在我国全面推进依法治国的大背景下，政府管理活动的一次自我大胆改革。自20世纪80年代开始，城市管理综合执法体制在运行中不断发展完善，实现了行政执法领域的自我创新。但是随之而来的一系列问题，如：部门间分工不科学、不细致、职权重叠；执法不严、暴力执法、多头执法的问题出现，严重的影响了法治政府建设的目标落实。此外，城市化不断积累的“城市病”也需要更加科学、合理的管理制度来保障城市的正常运行。随着人们眼界的不断拓展和法治观念的日益增强，其对政府的城市行政管理水平提出更高的要求。因此，我们要通过改革和完善城市管理综合执法体系，加快政府法治化建设的进程，不断提高执法人员的城市管理水平。本文旨在指出我国现阶段城市管理执法过程中存在的普遍问题，并在进行深入分析的基础上，提出相应的改进建议，以探索建立更加科学高效的城市管理综合执法体系。

一、城市管理综合执法概述

城市管理综合执法，又称为相对的集中行政处罚权执行，是将原来由数个行政机关管理领域的，分散的行政处罚权统一集中起来，交由现行的某个行政机关统一集中来行使的行政执法方式。最早把城市管理综合执法以法律的形式确定下来的是在《中华人民共和国行政处罚法》中，其在第16条规定，国务院及经其授权的省级政府，可以决定由一个机关行使行政处罚权，但对于涉及公民人身自由的，只能由公安机关行使。由此可以看出，立法明确规定将分散的行政处罚权进行集中，即将行政处罚权化零为整，来实现行政权的聚集。我国目前的城市管理综合执法，呈现以下特征：一是具有创新性。城市管理综合执法是对行政处罚权的重大变革，是我国行政执法方面的突破性的尝试，是结合我国国情、从制度和源头出发对行政处罚权的制度创新。二是执法综合性强。城市管理执法不仅涉及范围大、领域广。城管执法既不像多家执法、部门联合执法，又不同于专门执法主体主要是各行政机关依法对确定的特定事项进行执法。三是集中方式下的特定性。城市管理综合执法是对行政处罚权的相对的、适度的集中，而不是对所有行政处罚权的绝对集中。四是具有持久性强。城管执法的执法主体资格与权责固定，执法行为活动是永久固定的，并不是为追求短期效力、采取搞突击的这种应对措施。只要充分认识城管执法的长期性特点，就能有利于推进城管执法改革，促进城市管理执法活动的有效开展。

二、我国城市管理综合执法取得的成效及存在的问题

城市管理综合执法从最初的试点到在全国实际推广这几十年成效是显而易见的，执法过程中存在的执法扰民、暴力执法等问题已经得到有效的改善，其成效主要体现在以下三个方面：第一，精兵简政。减少了执法机构，省去大部分执法人员，节约了执法资源。同时，由于城管执法局是统一指挥，统一领导的，化零为整，执法力量集中在一起拧成一股绳，执法效率大为提高。第二，提高执法效率。资源拧成一股绳，打出强有力的拳头，行政执法效率显著提高，与群众的矛盾与摩擦能有效地避免，暴力执法现象也在不断减少，改善了执法人员在民众心中的影响，不仅提高执法人员的个人形象，而且树立了良好的国家政府机关执法形象。第三，积累丰富的执法经验。多年的城管行政执法活动，积累丰富的实践执法经验，为其他行政机关的行政执法活动提供了有效的借鉴和参考，从而和我国深化行政管理体制改革的宏伟目标遥相呼应。但任何事物都有它的两面性，我们在看到它带给我们的便利的同时，还应重点关注它带来的不利影响。城市管理综合执法在我国尚处于摸索阶段，且受制于综合执法实际执行中一些因素的影响，城市管理综合执法还存在很多的问题。

（一）执法依据不足，法律地位不明确

城市管理综合执法是行政机关的行政行为，应有具体明确的法律依据，但目前我国没有专门针对城市管理综合执法的法律法规。主要的法律依据是借鉴《行政处罚法》第16条的相关内容，而其他的相关法律文件由于其抽象性与理论性太强，法律效力不足导致缺乏实际可操作性。由于缺乏强有力的法律支撑，无统一的法律法规进行规范，导致相对集中行政处罚权在真正执法过程中出现分散的情形，直接影响最终执法的效果。

（二）责权配套不清晰，责任追究不及时

有权力就应制定配套的责任追究机制，而制定科学合理的行政执法人员评价体系，是建设法治政府、服务政府和责任政府的重要保障。但目前我国的城管执法效果考核责任制度，尚未真正的建立，导致在实际工作中各城管执法局之间、各执法人员之间出现相互推诿、扯皮，不承认自己的违法执法行为，严重损害了行政相对人的合法权益，阻碍了城市管理综合执法的正当运行。

（三）对城管执法活动缺乏有效的监督和约束

随着依法治国不断推进，我国也相继制定了一系列行政法律法规来约束政府的行政执法活动，如《行政监察法》、《行政监察法实施条例》等，一个具有中国特色的行政监督与权力制约机制正在逐步形成。但是具体针对城管执法机关的监察监督机制却尚未落实。若执法人员缺乏相关监督机制的制约，必然导致执法变异和违法执法的现象频频发生。

（四）城管执法队伍建设滞后

法律的生命在于实施，而实施的水平取决于执法者，对于城管执法这一特殊的执法领域，它对执法人员的素质要求比较高，不仅要求有较高的法律知识，还要有较强的社会执法经验。虽然政府不断加强执法队伍的建设，提高执法的效率和质量，但是社会上的暴力执法时时发生。综合分析，主要表现为：第一，执法人员自身法治观念不强，对自身的职责认识模糊，没有真正树立为人民服务的理念，工作中把“为民执法”变成“对民执法”，公私不分，导致徇私枉法，甚至严重的渎职行为。第二，部分执法人员不能胜任行政执法工作，不具备娴熟的业务能力，执法中不遵循依法行政的原则。第三，由于缺乏保障执法人员的任职条件，城管综合执法机关在人员录用、考核、奖惩等方面的制度健全，使得各级城管执法工作人员层次不一。

三、城市管理综合执法的完善途径

综上分析，我国要最终形成完善的城市管理综合执法体系，就需要不断健全城管执法的相关法律法规、提升执法人员的职业素养、积极发挥法制监督的作用，营造文明执法、公正执法、透明执法的法治环境。

（一）健全相关法律法规

作为执法机关，要有法可依，依法行政。所以，立法机关应结合我国的国情，在依法治国的大背景下，及时起草和颁布《城市管理行政综合执法法》，以立法的形式对城管执法机关的性质、设立、运行、权责、执法程序等进行全方位的界定。国务院及其部门、省级政府和较大的市，应遵循下位法不得违反上位法的原则，制定适合自己区域发展的法规、规章或者其他规范性的文件。因此，立法机关以及相关的部门应在分析当前存在问题，征求社会各界意见的基础上，积极制定和出台相关法律、法规。

（二）提升城市管理执法人员职业素养

各级城管局应定期在本单位开展思想道德教育工作，提高执法人员“立党为公、执政为民”的思想意识；积极宣讲法律知识，职业道德，提高执法人员的法律水平和职业道德感。在执法工作中，努力践行社会主义核心价值观，以为民服务为出发点，时时刻刻都要以人民利益为衡量工作的标尺；在履行公务时，充分发挥个人道德情感，考虑普通市民的民生困难，坚决排斥任何一切以非道德为基础建立的政绩感，让执法工作健康的运作。此外，还应当完善执法人员业务培训制度，使之能够积极吸收本单位的教育资源和执法业务知识，做为人民服务的合格执法人员。

（三）执法手段多样化

城管执法中，应

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